EDB 2016/17147
I. Introducción
La norma básica reguladora del funcionamiento de la Administración Pública española, la L 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -EDL 1992/17271-, se ha visto recientemente sustituida por dos leyes, ambas de fecha 1 de octubre de 2015 y publicadas en el Boletín Oficial del Estado el día 2: la L 39/15, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-, y la L 40/15, de Régimen Jurídico del Sector Público -EDL 2015/167833-. Se separa, por tanto, la regulación de los dos ejes fundamentales sobre los que se proyecta la actuación administrativa. Por un lado, las relaciones ad extra, de la Administración con los administrados y, por otro, las relacionesad intra, de organización y funcionamiento interno. Se opta así por volver al sistema originario, donde coexistía la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 -EDL 1958/101- y la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957.
En el ámbito que aquí nos ocupa relativo al ejercicio de la potestad sancionadora, la regulación anterior se contenía, por un lado, en la L 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -EDL 1992/17271-, que se refería a los principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador (Título IX, art.127 a 138 -EDL 1992/17271-); por otro, el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (RPS), aprobado por RD 1398/93, de 4 de agosto -EDL 1993/17573-, contenía las normas del procedimiento.
En la nueva regulación se ha optado por separar los preceptos básicos sobre la potestad sancionadora, que se incluyen en la L 40/15 -EDL 2015/167833-, de las normas sobre procedimiento, que se contienen en la L 39/15 -EDL 2015/166690- como una especialidad del procedimiento administrativo común. Llama la atención esta decisión del legislador, que no se contemplaba en el Anteproyecto de Ley de Procedimiento Administrativo Común (incluidas en el mismo texto legal), y que se justifica, según la Exposición de Motivos de la L 39/15, en que los principios generales «atañen a aspectos más orgánicos que procedimentales». Lo cierto es que la finalidad pretendida de simplificar los procedimientos y aumentar la seguridad jurídica queda un tanto desdibujada, manteniéndose la dispersión normativa de aspectos relativos a una misma materia que están íntimamente relacionados.
La nueva regulación parte en esencia de la anterior. Se echa en falta un poco más de ambición en algunas cuestiones a las que se sigue sin dar una respuesta concreta, pero en cambio sí se han recogido en otros aspectos las exigencias planteadas por la jurisprudencia en estos últimos años.
II. Principios de la potestad sancionadora
Estos principios se desarrollan en el Capítulo III del Título Preliminar de la L 40/15, art. 25 a 31 -EDL 2015/167833-, y se refieren al principio de legalidad, irretroactividad, tipicidad, responsabilidad y proporcionalidad, concluyendo con la regulación de la prescripción y la concurrencia de sanciones. Coincide la rúbrica de cada artículo con los anteriores de la L 30/92 -EDL 1992/17271-, con las siguientes novedades.
Al regularse el principio de legalidad (art.25 -EDL 2015/167833-) se incluye expresamente en el ámbito de aplicación de la Ley el ejercicio por las Administraciones de su potestad disciplinaria respecto a todos los empleados al servicio de la Administración. Si bien esta potestad disciplinaria tiene una finalidad distinta que la puramente sancionadora -persigue la salvaguarda del prestigio y dignidad de la Administración y la correcta actuación de sus funcionarios, calificándose por el Tribunal Constitucional como «poder doméstico» sobre los empleados (Sentencia 66/84, de 8 de junio -EDJ 1984/66-)-, lo cierto es que los principios de derecho sancionador resultan también de aplicación como garantía de respeto de los derechos fundamentales de los afectados. El art.25.3 aclara que la Ley se aplicará «cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo», lo que incluirá no sólo a funcionarios de carrera, sino a todo el personal vinculado a la Administración Pública, también al laboral.
Por el contrario, se mantiene la exclusión relativa a quienes estén vinculados con la Administración por relaciones contractuales, bien derivadas de la legislación de contratos del sector público, bien de la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas (art.25.4 -EDL 2015/167833-), y cuyo fundamento ha de buscarse en la existencia de una regulación específica que impone penalidades específicas y mecanismos propios para la exigencia de responsabilidades.
En el art.26 -EDL 2015/167833-, relativo al principio de irretroactividad, el nuevo texto legal aclara que las disposiciones sancionadoras más favorables tendrán efecto retroactivo «tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como de la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición». Este último inciso, en línea con algunas sentencias del Tribunal Supremo (por ejemplo, TS 4-3-09, Rec 3946/06 -EDJ 2009/112143-), permite aplicar la nueva disposición que impone una menor sanción a la prevista al tiempo de cometerse la infracción, cuando la sanción todavía no se ha ejecutado. Es, por otro lado, principio general recogido en el ámbito penal, tal y como dispone el CP art.2.2 -EDL 1995/16398-. Igualmente, en caso de duda sobre qué norma es más favorable será necesario dar trámite de alegaciones al interesado para que se pronuncie al efecto.
En el art.27 -EDL 2015/167833- se regula el principio de tipicidad, reproduciendo literalmente el antiguo art.129 de la L 30/92 -EDL 1992/17271-. Se echa en falta que el Legislador no haya aprovechado la oportunidad de clarificar algunos aspectos que han suscitado debate en la práctica procesal y entre la doctrina. Así, respecto a la llamada analogía in bonam partem, es decir, la aplicación analógica de normas sancionadoras más favorables, que la jurisprudencia ha admitido con carácter general (TCo 182/90, de 15 de noviembre -EDJ 1990/10424-).
Igualmente, en lo relativo a la previsión contenida en el art.27.3, EDL 2015/167833 -idéntico al anterior 129.3 de la L 30/92, EDL 1992/17271- de habilitar a la Administración para que por vía reglamentaria se pueda incidir en la tipificación de infracciones y sanciones. Especialmente en el extremo de que la Administración pueda concretar la calificación de la infracción en función de los criterios de graduación legalmente previstos, y que no es infrecuente en la legislación sectorial, que el Tribunal Constitucional se ha encargado de corregir cuando se refiere a las infracciones (por ejemplo, TCo 100/03, de 2 de junio -EDJ 2003/15672-, 166/12, de 1 de octubre -EDJ 2012/216353- y 10/15, de 2 de febrero -EDJ 2015/12682-) (1).
En el art.28 -EDL 2015/167833-, referido al principio de responsabilidad o culpabilidad, encontramos varias novedades. Se menciona como posibles responsables, además de a las personas físicas y jurídicas, a «los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos», siempre que una Ley les reconozca capacidad de obrar.
Más trascendencia tiene la supresión de la expresión «aun a título de simple inobservancia» en la exigencia de responsabilidad, lo cual considero un acierto pues se viene a positivizar y enfatizar en la norma lo que nuestros Tribunales venían diciendo de forma reiterada (2).
Se abandona, por tanto, toda referencia a la responsabilidad objetiva, requiriéndose que la infracción se cometa a título de dolo o culpa para poder ser sancionada. Como ha dicho el Tribunal Supremo (por todas, sentencia de 18 de septiembre de 2008, recurso para unificación de doctrina 317/04 -EDJ 2008/166744-), «el derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE -EDL 1978/3879-) supone, entre otras consecuencias, que no pueda admitirse en el ámbito sancionador de la Administración la responsabilidad objetiva, exigiéndose la concurrencia de dolo o de culpa, en línea con la interpretación de la STC 76/90, de 26 de abril -EDJ 1990/4435-, al señalar que aun sin reconocimiento explícito en la Constitución, el principio de culpabilidad puede inferirse de los principios de legalidad y prohibición del exceso (art. 25.1 CE) o de las exigencias inherentes al Estado de Derecho. Por tanto, en el ilícito administrativo y tributario no puede prescindirse del elemento subjetivo de la culpabilidad para sustituirlo por un sistema de responsabilidad objetiva o sin culpa».
En el apartado segundo se mantiene la misma regulación en cuanto a la compatibilidad de la sanción correspondiente con la obligación del infractor de reponer la situación alterada y con la indemnización de daños y perjuicios, con la precisión de que ésta será determinada por el órgano sancionador (obligación imperativa, sustituyéndose el anterior término «podrá» por «será»). En caso de no abonarse, la norma prevé, con toda lógica, que, en lugar de acudir a la vía judicial correspondiente como decía la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-, la Administración haga uso de los medios de ejecución forzosa de los que dispone para ejecutar sus propios actos, en concreto, el apremio sobre el patrimonio (art.101 L 39/15 -EDL 2015/166690-).
Se mantiene la responsabilidad solidaria por las infracciones cometidas por varias personas conjuntamente, con la precisión de que, si fuera posible, la sanción podrá individualizarse para cada uno en atención a su grado de participación.
Por último, se regula la responsabilidad de aquéllos que se encuentran en una posición de garante en caso de que quienes de ellos dependan hayan cometido una infracción. Así, el art.28.4 -EDL 2015/166690- permite tipificar como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de infracciones por sus dependientes o vinculados y de imponerles en estos casos el pago de las sanciones pecuniarias impuestas a aquéllas.
El art.29 -EDL 2015/166690- regula el principio de proporcionalidad. Como principales novedades destacan las siguientes:
1.- En la determinación e imposición de sanciones no sólo se debe observar su adecuación a la gravedad del hecho, sino también la idoneidad y necesidad de la sanción.
2.- Como criterios de graduación se distingue entre reiteración, que pasa a sustituirse por «continuidad o persistencia en la conducta infractora», y reincidencia, que se producirá por la comisión de más de una infracción (es decir, no basta con una) de la misma naturaleza en el plazo de un año, aclarándose que la resolución sancionadora sea firme «en vía administrativa», evitando así equívocos.
3.- En el apartado cuarto, en la línea prevista en el art.4.3 RPS -EDL 1993/17573-, se permite al órgano administrativo imponer la sanción en el grado inferior (grado mínimo se decía en el Reglamento, lo que podía suscitar alguna duda sobre su alcance) cuando esté justificada en atención a la gravedad del hecho y las circunstancias concurrentes. Para aplicar estas reglas habrá que acudir a las normas penales que se establecen para su cálculo, en concreto, el CP art.70 -EDL 1995/16398-.
4.- En los apartados quinto y sexto se recoge el concurso medial de infracciones y la infracción continuada, que antes se regulaba únicamente en el RPS -EDL 1993/17573-.
En materia de prescripción se añade en el actual art.30 -EDL 2015/167833- la aclaración de que, en caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo de prescripción empezará a contarse a partir de finalizar la conducta infractora. El Legislador no distingue entre un tipo y otro de infracción cuando se trata de supuestos distintos -infracción continuada es la definida en el art.29.6 -EDL 2015/166690-, mientras que la permanente es la que, una vez cometida, mantiene sus efectos lesivos por la voluntad del sujeto, que en cualquier momento podría poner fin a éstos-. No parece que el cómputo de los plazos de prescripción en ambos casos puedan equipararse, y no lo hace así el Código Penal, cuyo art.132.1 -EDL 1995/16398- subraya que en el delito continuado el plazo de prescripción se computa desde el día en que se realizó la última infracción, mientras que en el permanente desde el día que se eliminó la situación ilícita.
Especial mención merece la polémica cuestión relativa al inicio del plazo de prescripción de las sanciones cuando la resolución sancionadora era recurrida en alzada y el recurso no era resuelto en plazo. En estos casos, la jurisprudencia consideraba que el plazo de prescripción no podía tenerse por iniciado hasta que la Administración resolviera el recurso de alzada, de modo que quedaba en manos de ésta su determinación, privando al sancionado de la posibilidad de que su sanción prescribiera. El Tribunal Supremo, en la sentencia de 22-9-08, Rec 69/05 -EDJ 2008/178534-, fijaba la siguiente doctrina legal: interpuesto recurso de alzada contra una resolución sancionadora, el transcurso del plazo de tres meses para la resolución del mismo no supone que la sanción gane firmeza ni que se convierta en ejecutiva» (3). El propio Tribunal Supremo era consciente de las dudas que planteaba esta doctrina, haciéndose cargo de las «consecuencias indeseables» que podía generar, por lo que no cerraba la puerta a valorar de nuevo la cuestión cuando hubiera ocasión para ello (4).
El Tribunal Constitucional confirmó también esta doctrina en la sentencia 37/12, de 19 de marzo -EDJ 2012/30891-, añadiendo a lo expuesto que la pendencia del recurso impedía la ejecutividad de la sanción lo que «sin duda alguna, no perjudica (más bien beneficia) al ciudadano que ha sido sancionado» (5).
El Consejo General del Poder Judicial, en el informe emitido respecto al Anteproyecto de Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, aprobado en reunión de 5 de marzo de 2015, se hacía eco de esta controversia. Denunciaba que el pre legislador no hubiera incluido referencia alguna sobre ello y le instaba a aprovechar la reforma de la Ley para regularlo «previendo que la infracción pueda prescribir durante la sustanciación del recurso de alzada, si su resolución se demora».
El art.30.3. párrafo 3º de la L 40/15 -EDL 2015/167833- dispone ahora que el plazo de prescripción de la sanción, en los casos de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución sancionadora, comienza desde el día siguiente a aquel en finalice el plazo previsto para la resolución del recurso (tres meses, según el art.122.2 de la L 39/15 -EDL 2015/166690-). Consideramos un acierto esta nueva regulación, mucho más conforme con el principio de seguridad jurídica consagrado en la CE art.9.3 -EDL 1978/3879- y cuya incidencia en el ámbito del ejercicio delius puniendi del Estado es especialmente importante. Asimismo, se refuerzan los derechos del sancionado, entre los que se encuentra el conocer de antemano los plazos de prescripción a los que se ve sometido, de forma equivalente a lo que sucede en el ámbito del Derecho Penal, evitando que la Administración pueda disponer del procedimiento de forma arbitraria y generar con su actuación unas consecuencias tan trascendentes y perjudiciales sobre el administrado (6).
Finalmente, el art.31 -EDL 2015/167833-, bajo la rúbrica concurrencia de sanciones, consagra el principio non bis in idem. Incluye tanto lo dispuesto en el anterior art.133 L30/1992 -EDL 1992/17271- como la referencia que el art.5.2 del RPS -EDL 1993/17573- hacía a la aplicación del principio en caso de previa sanción por parte de un órgano de la Unión Europea.
El principio non bis in idem, como sabemos, consagra la prohibición de la doble sanción a una misma acción cometida por un mismo sujeto, y es una exigencia que se encuentra implícita, según constante jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en los principios de tipicidad y legalidad de las sanciones que se consagran en la CE art.25 -EDL 1978/3879- y que se recoge de forma expresa en los art.133 y 137.2 L 30/92 -EDL 1992/17271-, ahora art.31 L 40/15 -EDL 2015/167833- y 77.4 L 39/15 -EDL 2015/166690-.
El non bis in idem tiene una triple eficacia: primero, la primacía del Derecho Penal sobre el Administrativo Sancionador, de tal forma que cuando unos hechos puedan ser constitutivos de infracción penal debe abstenerse la Administración de perseguir esos mismos hechos en vía administrativa. En segundo lugar, la prohibición del doble enjuiciamiento, debiendo suspenderse el procedimiento administrativo sancionador mientras por los mismos hechos esté abierto un proceso penal. Por último, el efecto de cosa juzgada en cuanto que si ha conocido de los hechos la Jurisdicción Penal y posteriormente ha de intervenir la Administración a enjuiciar y sancionar esos mismos hechos, deberá tener como presupuesto el relato de hechos que haya fijado la Jurisdicción quedando vinculado por lo declarado probado.
El primero de estos efectos se recoge en el art.31 en los mismos términos que en el art.133 L 30/92,EDL 1992/17271 -«no podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento»-.
El segundo no se menciona expresamente en la nueva L 39/15 -EDL 2015/166690-, como sí se hacía en el RPS (art.7.2) -EDL 1993/17573-. En cualquier caso, la forma de proceder debe ser la misma, esto es, tan pronto como el órgano administrativo tenga noticia de la existencia de un procedimiento penal sobre los mismos hechos, debe proceder a su suspensión hasta que recaiga resolución judicial (TCo 77/93 -EDJ 1993/2008- y 177/99 -EDJ 1999/29139-).
El tercer efecto es el de cosa juzgada, que en ocasiones se relaciona con la previsión contenida en el art.77.4 -EDL 2015/166690- (antes, art.137.2 L 30/92 -EDL 1992/17271-) y al que luego nos referiremos.
Con respecto a la dualidad de sanciones si la otra sanción proviene de un órgano comunitario, el Legislador ha tenido en cuenta la objeción advertida por el CGPJ en su informe, de modo que se pueden distinguir dos supuestos: i) si hay identidad de sujeto, hecho y fundamento, se aplica el principio non bis in idem y, por tanto, la prohibición de nueva sanción; ii) si sólo concurre la identidad en los hechos, el órgano sancionador al resolver tendrá en cuenta la sanción de derecho comunitario impuesta a efectos de graduar la que correspondería imponer, declarando en todo caso la comisión de la infracción.
III. Normas de procedimiento sancionador
El Legislador ha optado por regular el procedimiento sancionador no de forma separada y completa sino integrándolo como especialidades del procedimiento administrativo común a lo largo del articulado de la L 39/15 -EDL 2015/166690-.
En el art.53 -EDL 2015/166690- se enumeran los derechos del interesado dentro del procedimiento administrativo a los que se añaden, en el ámbito del sancionador, los previstos en el aptdo 2, y que equivalen a los de los art.135 y 137 L 30/92 -EDL 1992/17271-: el derecho a ser informado de la acusación reconocido en la CE art.24.2 -EDL 1978/3879-, plenamente aplicable al procedimiento sancionador y que constituye, como se encarga de decir el Tribunal Constitucional (TCo 44/83 -EDJ 1983/44- y 35/06 -EDJ 2006/11872-, entre otras), el primer elemento del derecho de defensa, que condiciona los demás. Igualmente, el derecho a la presunción de inocencia, relacionado con los medios de prueba propuestos y con la valoración de los mismos, como luego veremos.
El régimen de medidas provisionales se regula en los mismos términos que para el procedimiento administrativo común, sin ninguna especialidad. No se exige, como sucedía conforme al art.135 L 30/92 -EDL 1992/17271-, que una norma lo prevea expresamente. Para su adopción la nueva Ley de Procedimiento Común se remite a la Ley de Enjuiciamiento Civil -EDL 2000/77463-.
El procedimiento sancionador se iniciará siempre de oficio (art.63.1 -EDL 1992/17271-) por acuerdo del órgano competente, destacando como novedad que «la presentación de la denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento» (art.62.5), a diferencia de lo que reconocía el art.11.2 RPS -EDL 1993/17573-, que obligaba a comunicar al denunciante la incoación o no del procedimiento. La jurisprudencia ha precisado que la denuncia sirve para poner en conocimiento de la Administración determinados hechos pero no atribuye un derecho a que se incoe el procedimiento y a que se imponga una sanción, como tampoco atribuye legitimación para recurrir en vía judicial, «porque la imposición de una sanción a la persona denunciada, al no producir efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni eliminar carga o gravamen de clase alguna en dicha esfera, no encarna el interés real que resulta necesario para que pueda ser apreciada la legitimación que como inexcusable presupuesto del proceso contencioso administrativo exige el artículo 19 de la Ley jurisdiccional -EDL 1998/44323-» (TS 24-1-13, Rec 51/10 -EDJ 2013/11150-).
Importante novedad se encuentra en la inclusión de los llamados mecanismos de clemencia (art.62 -EDL 1992/17271-) a favor de quien, habiendo participado en la comisión de una infracción que genere un perjuicio al patrimonio de las Administraciones Públicas, presente denuncia que permita iniciar el procedimiento o comprobar la infracción, siempre y cuando 1) sea el primero, 2) no disponga ya el órgano de elementos suficientes, 3) se repare el perjuicio causado, 4) cese en la participación de la infracción y 5) no se hayan destruido medios de prueba. En estos casos no se impondrá sanción o se reducirá el importe de la multa que correspondería.
Se recoge así con carácter general una previsión que procede del Derecho Penal y que en el Derecho Administrativo se contenía en algunas leyes sectoriales, principalmente en materia de competencia (art.65 y 66 de la L 15/07, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia -EDL 2007/43994-) pero también en el art.59 de la Ley de Extranjería (LO 4/00, de 11 de enero) -EDL 2000/77473- respecto de infracciones cometidas por organizaciones dedicadas al tráfico de seres humanos. Su finalidad hay que buscarla en la necesidad de aprovechar todos los mecanismos posibles para luchar contra determinadas formas de delincuencia o de comisión de infracciones a nivel administrativo que, por su especialidad naturaleza, los agentes involucrados o los medios de que disponen, hacen especialmente difícil su descubrimiento y acreditación (7).
En la tramitación del expediente sancionador merece especial atención el período probatorio, pues en el mismo la actuación que realice el órgano administrativo incide directamente en dos derechos fundamentales, el derecho de defensa (proposición y práctica de la prueba) y el derecho a la presunción de inocencia (valoración de la prueba), ambos consagrados en la CE art.24 -EDL 1978/3879-.
Como señalan García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández (8), la insuficiente previsión normativa de la que ha adolecido la legislación administrativa, no corregida tampoco en las disposiciones relativas a procedimientos concretos, debe ser suplida por la aplicación de principios generales, básicamente, la LEC -EDL 2000/77463-. Pero no obstante no puede desconocerse que el órgano administrativo, a diferencia de los Tribunales de Justicia, no es neutral e independiente, así como que la finalidad de la actuación investigadora o instructora de la Administración es lograr el material probatorio suficiente para fundar la resolución sancionadora, y que este esfuerzo probatorio tiene la peculiaridad de que no se dirige a lograr el convencimiento de un tercero imparcial sino que tiene por fin la propia convicción de la Administración sobre los hechos que integran el presupuesto de la resolución.
Por ello, llama la atención la remisión que el art.77 L 39/15 -EDL 2015/166690- hace a la LEC -EDL 2000/77463-, respecto a la valoración de la prueba, olvidando que ciertas reglas valorativas (por ejemplo, la sana crítica) son reconocidas al Juez por sus notas de imparcialidad e independencia, que no son precisamente atribuibles a la Administración, que en los procedimientos sancionadores actúa -a pesar de todas las garantías que se reconocen al administrado y a pesar de la obligatoria separación entre el órgano instructor y el decisor- como «Juez y parte». Se trata, desde mi punto de vista, de una previsión excesivamente generosa.
En el art.77.4 -EDL 2015/166690- se contiene la vinculación de la Administración a los hechos declarados probados por la Jurisdicción Penal -«los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien»-. Responde a la máxima de que unos mismos hechos no pueden existir y no existir para los distintos órganos del Estado (TCo 77/83, de 3 de octubre -EDJ 1983/77-), y que descansa en la regla de prioridad de la Jurisdicción Penal con respecto a las demás.
No obstante, en caso de falta de prueba declarada judicialmente la Administración sí puede acreditar los hechos en el expediente administrativo e imponer la sanción correspondiente (TS 19-4-99, Rec 4085/82 -EDJ 1999/80976-), siempre que no exista una declaración penal de inexistencia de los hechos, que sí vincula a la Administración (TS 29-10-12, Rec 3781/09 -EDJ 2012/239597-). Igualmente, este principio no es una máxima absoluta y el propio Tribunal Constitucional lo ha flexibilizado, señalando (TCo 158/85, de 26 de noviembre -EDJ 1985/132-, 16/2008, de 31 de enero -EDJ 2008/5774-, y 21/2011, de 14 de marzo -EDJ 2011/28723-) que cuando «existe una resolución firme dictada en un orden jurisdiccional, otros órganos judiciales que conozcan del mismo asunto deberán también asumir como ciertos los hechos declarados como tales por la primera resolución, o justificar la distinta apreciación que hacen de los mismos», añadiendo que «no se trata, pues, de que una jurisdicción haya de aceptar siempre de forma mecánica los hechos declarados por otra jurisdicción, sino que una distinta apreciación de los hechos debe ser motivada y por ello cuando un órgano judicial vaya a dictar una resolución que pueda ser contradictoria con lo declarado por otra resolución judicial debe exponer las razones por las cuales, a pesar de las apariencias, tal contradicción no existe a su juicio».
Respecto a la presunción de veracidad de las actas de infracción, el art.77.5 -EDL 2015/166690- lo regula en términos muy semejantes al art.137.3 L 30/92 -EDL 1992/17271-. Esta presunción es compatible con la presunción de inocencia pues admite prueba en contrario, aclarando la jurisprudencia que debe limitarse a los hechos que, por su objetividad, hubiera percibido directamente el inspector o a aquellos inmediatamente deducibles de los primeros o acreditados en virtud de medios de prueba referidos en el propio acta, sin que se reconozca la inicial infalibilidad o veracidad a las simples apreciaciones globales, juicios de valor o calificaciones jurídicas. Asimismo, deben reunir los requisitos de forma que prevé el citado artículo y que se concretan también en el TS 29-4-09, Rec 1578/07 -EDJ 2009/82955-: a) que el funcionario público actuante tenga la condición de autoridad; b) que se trate de hechos directamente constatados por el funcionario, no siendo válidas sus apreciaciones subjetivas o meras valoraciones de conciencia; c) la formalización en documento público en el que se observen los requisitos legales pertinentes.
Como una garantía más del derecho de defensa del inculpado, que antes se contenía tan sólo respecto a la resolución sancionadora (art.20.4 RPS -EDL 1993/17573-), ahora se prevé también para la propuesta de resolución: «cuando la valoración de las pruebas practicadas pueda constituir el fundamento básico de la decisión que se adopte en el procedimiento, por ser pieza imprescindible para la correcta evaluación de los hechos, deberá incluirse en la propuesta de resolución» (art 77.7).
El art.85 -EDL 1993/17573- regula las especialidades del procedimiento sancionador respecto a su terminación, que puede producirse tan pronto como el infractor reconozca su responsabilidad o proceda al pago de la multa, fijándose en este caso una reducción obligatoria de su importe como mínimo del 20%, habilitándose a la Administración para que por vía reglamentaria pueda aumentar este porcentaje.
El art.86 -EDL 1993/17573- trata de la terminación convencional sin hacer ninguna referencia al procedimiento sancionador, lo que plantea la duda de si sería aplicable a éste. Esta apreciación fue planteada por el CGPJ en su informe sin que el Legislador la haya tenido en cuenta. Habría sido interesante hacer alguna mención sobre este punto, más aún teniendo en cuenta el impulso que en los últimos tiempos se ha venido dando a la mediación como forma de resolución de conflictos en todas las Jurisdicciones, incluida la contencioso-administrativa, y aclarar si puede ser aplicado en el procedimiento sancionador (9) .
En el art.89 -EDL 1993/17573- se incorpora un mecanismo para agilizar el procedimiento evitando trámites superfluos, como sucede en todos aquellos casos en que de antemano se conoce que el procedimiento no puede concluir con una resolución sancionadora. Se posibilita que el expediente se dé por concluido sin necesidad de dictar y notificar la propuesta de resolución cuando concurra alguna de las circunstancias que menciona: hechos no constitutivos de infracción, falta de prueba sobre ellos o sobre los responsables, prescripción.
El art.90 -EDL 1993/17573- se refiere a la resolución sancionadora, reproduciendo básicamente la regulación anterior (art.20 a 22 RPS). Interesa subrayar la aclaración que se hace respecto a la suspensión cautelar de las mismas, que podrá acordarse si el sancionado manifiesta su intención de recurrir, en cuyo caso la suspensión finalizará a) cuando transcurra el plazo para recurrir sin que el interesado lo haga, b) cuando se interponga recurso jurisdiccional pero no se solicite al órgano judicial la suspensión y c) cuando, una vez solicitada, el órgano judicial se pronuncie sobre ella.
Su apartado cuarto prevé la posibilidad de que los daños y perjuicios derivados de la comisión de la infracción no se determinen en el expediente sino en un procedimiento separado, que terminará por resolución que pone fin a la vía administrativa, siendo por tanto inmediatamente ejecutiva. Podrá ser impugnada al margen de la resolución sancionadora, pues incluso aunque termine por acuerdo con el interesado, éste no implicará reconocimiento de la responsabilidad.
Por último, el art.96 -EDL 1993/17573- regula la tramitación simplificada del procedimiento administrativo común, que puede acordarse por razones de orden público o falta de complejidad y requiere la conformidad del interesado. El aptdo 5 concreta el único supuesto en que puede ser acordado en materia sancionadora: «cuando (...) existen elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve, sin que quepa la oposición expresa por parte del interesado. El procedimiento tendrá una duración máxima de treinta días desde su notificación al interesado y sólo contendrá los trámites enumerados en el apartado 6.
IV. Bibliografía
- Casino Rubio, Miguel, La Potestad Sancionadora de la Administración y vuelta a la casilla de salida, DA nº 2, enero-diciembre 2015.
- Chaves García, José Ramón, <http://contencioso.es>, 2 de octubre de 2015. El BOE alumbra siamesas administrativas.
- Desdentados Daroca, E., Discrecionalidad administrativa en la imposición de sanciones, en Diccionario de sanciones administrativas (dirigido por B. Lozano Cutanda), Iustel, Madrid, 2010.
- García de Enterría, E. y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Décima Edición, Thomson-Civitas.
- Lozano Cutanda, B., El principio de oficialidad de la acción sancionadora administrativa, RAP, núm. 161, 2003.
- Lozano Cutanda, B., La nueva legislación básica de las sanciones administrativas: visión general y tabla de concordancias y novedades, Diario La Ley, Nº 8661, Sección Documento on-line, 9 de diciembre de 2015, Editorial La Ley.
- Luzón Cuesta, José María, Compendio de Derecho Penal, Décima Edición, Dykinson, 1998.
- Nieto García, A., Derecho administrativo sancionador, Quinta Edición, Tecnos, Madrid, 2012.
NOTAS:
1.- En cambio, respecto a la tipificación de las sanciones, el TCo ha sido más benévolo, señalando que «resulta compatible con la garantía del principio de legalidad sancionadora que el legislador atribuya discrecionalidad a la Administración dentro de unos límites para concretar el alcance o importe de la sanción» (TCo 175/12, de 15 de octubre -EDJ 2012/241876-).
2.- Algún sector doctrinal sin manifestarse en contra, sí ha mostrado algunas reticencias en atención a la especial naturaleza del Derecho Administrativo sancionador, la existencia de múltiples normas en materia de prevención de riesgos abstractos y de infracciones puramente formales. Casino Rubio, Miguel, La Potestad Sancionadora de la Administración y vuelta a la casilla de salida, DA nº 2, enero-diciembre 2015.
3.- Razonaba el Alto Tribunal que, conforme al art.138.3 L 30/92 -EDL 1992/17271- «la resolución sancionadora carece de ejecutividad mientras no se resuelva el recurso administrativo dirigido contra ella; y durante este período no cabe apreciar la prescripción de la sanción pues según el artículo 132.3 de la propia Ley 30/1992 el plazo de prescripción de las sanciones no comienza a computarse hasta que no adquiera firmeza la resolución que impuso la sanción».
La tardanza de la Administración podría tener otras consecuencias (responsabilidad de la autoridad o funcionario que no resuelve, responsabilidad patrimonial) pero ninguna en relación con el plazo de prescripción de la sanción, privándose al sancionado de la posibilidad de que su sanción prescribiera.
4.- Esta ocasión se le planteó en el TS 15-2-13, Rec 3378/08 -EDJ 2013/11873- en la que, si bien volvió a asumir la doctrina expuesta, contó con el voto particular de dos magistrados.
5.- Pero la sentencia también contó con varios votos particulares, donde se ponía el acento en la afectación que con esta doctrina se producía del principio de seguridad jurídica, al dejar en manos de la Administración en el ejercicio de su ius puniendi una cuestión tan esencial como es la prescripción de las infracciones y sanciones al margen de la norma legal.
6.- Como señalaba el Magistrado del Tribunal Supremo Excmo. Sr. Calvo Rojas en el voto particular a la sentencia antes citada de 15-2-13 -EDJ 2013/11873-, como conclusión a su argumentación, «no me parece que esta sea una respuesta adecuada por parte de una Jurisdicción llamada precisamente a controlar la legalidad de la actuación administrativa y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican (artículo 106.1 de la Constitución -EDL 1978/3879-)».
7.- Para algunos, Casino Rubio, M., en la obra anteriormente citada, alerta del riesgo de generalizar esta práctica, fomentando los «deseos justicieros» y la hostilidad entre los ciudadanos. Para otros, Chaves García, J.R., http://contencioso.es, 2 de octubre de 2015, El BOE alumbra siamesas administrativas, esta previsión «traerá beneficios en materia de prueba de sanciones, recaudatorios y consiguiente ejemplaridad. No parece una técnica muy noble pero el Estado de Derecho tiene que defenderse».
8.- García de Enterría, E. Y Fernández Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Décima Edición.
9.- Lo que sí se prevé expresamente es la posibilidad de terminación convencional del procedimiento complementario tramitado para fijar los daños y perjuicios derivados de la comisión de la infracción, tal y como dispone el art.90.4 L 39/15 -EDL 2015/166690-.
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